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天衣之缝——比较法视野下《妇女权益保障法》的不足之处

天衣之缝——比较法视野下《妇女权益保障法》的不足之处 

【内容摘要】2005年8月新修正的《中华人民共和国妇女权益保障法》并不是“天衣无缝”,从比较法的角度来看,它在立法理念上存在着“男人保护女人”的偏见,在立法技术上犯了一概“宜粗不宜细”的错误,在立法内容上又缺失程序规定和义务主体致使其成为“纸老虎”,在立法体系上则有体系不统一,混乱,“地方割据”现象的弊病。
【关键词】妇女权益保障法;比较法;立法缺陷

从母系社会向父系社会的转变,标志着妇女整体地位的下降,并且,这种现状,基于男性身体的强壮、男权社会的建立和普遍的性别歧视等等因素而延续了成千上万年。时代发展到今天,历史的潮流和人类文明的进步迫切要求实现男女平等,实现个体的充分自由发展。无可否认,新中国自建立以来,就十分注重对妇女权益的保护,“男女平等”的口号也早已传遍大江南北、长城内外。1992年,全国人民代表大会通过并颁布的《中华人民共和国妇女权益保障法》,则更是这一精神的贯彻与体现;2005年8月,趁着第四次世界妇女大会召开十周年整的契机,《中华人民共和国妇女权益保障法修正案》又获通过。由此,妇女的政治权利、文化教育权益、劳动和社会保障权益、财产权益、人身权利以及婚姻家庭权益等,似乎都得到了“天衣无缝”的周密保护,而妇女权益的保障,也理应前途光明、形势一片大好。
然而,事实并不容我们盲目乐观。一个有力的事实是,共有130多个国家参与排名的妇女参政情况调查显示: 1994年我国女人大代表比例名列排行榜第12位,1997年占第16位,2000年则下降到第20位,2001年更是直坠到第24位,其速度之惊人,令人咋舌。而,1995年联合国第四次世界妇女大会通过的《北京行动纲领》则明确确立了联合国经济与社会理事会(ECOSOC)的关于妇女在决策岗位上至少应占30%的目标。并且,与我国妇女参政比例迅速下滑形成鲜明对比的是,许多国家则飞速上升:丹麦国会女议员的比例从1977年的17%提高到1998年的37%,21年增长了20个百分点;比利时的国会女议员比例由1994年的9.4%提高到2000年的23.3%,排名由第51位上升到第16位;纳米比亚女议员从1994年的6.9%上升到2000年的22.2%,六年之内提高了3.22倍,由64名升上到19名。
一方面,我国在妇女权益保障方面的各种投入力度越来越大;而另一方面,我们的妇女权益保障强度在事实上却是越来越弱,人们不禁纳闷:症结何在?我们认为,其中一个最重要的原因就在于保护妇女权益的“天衣”——《妇女权益法》是有“缝”的,而指出其“缝隙”之所在并设法予以“缝补”,也是本文主旨之依托。
一、立法理念:“男人保护女人”抑或“男女平等”
《妇女权益保障法》是一部旨在保障妇女权益的法律,妇女的地位在这样一部法律理所当然地应该予以彰显,而彰显的最佳状态即是男女平等。然而,我们遗憾地发现,妇女权益保障法的字里行间竟然蕴含着对“男权社会”、“大男子主义”的赞同,也就是说,该法的立法者们也早已习惯于在“男性本位”的立场下去思考问题、制定法律,认同“男人保护女人”的立法理念。
《妇女权益保障法》第1条规定:“为了保障妇女的合法权益,促进男女平等,……制定本法。”第2条规定:“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。实行男女平等是国家的基本国策……”由此可见,保护妇女权益和促进男女平等是该法的立法宗旨,其中,保护妇女权益无可厚非,因其是一部针对性较强的法律;男女平等更是契合社会发展的规律与人类文明的要求。然而,在该法的正文中,诸如“男权社会”、“大男子主义”的理念却不时地显露其中。如,第2条第4款中规定“禁止歧视、虐待、遗弃、残害妇女”,为什么会有如此规定,合乎逻辑的解释自然是,男人处于强势地位,完全有可能歧视、虐待、遗弃和残害妇女,而相反的规定则无从寻觅。再如,第9条规定“国家保障妇女享有与男子平等的政治权利”,但,我们却根本无法从后面的条文中发现这种“平等”的踪影;相反,倒是在第11条和第12条中大量使用“适当数量”、“适当名额”、“国家积极培养和选拔女干部”等语词,其题外话自然是,你这个“适当数量”和“适当名额”当然是出于男权社会的照顾,不然怎么会有你们的位置可言?!可见,立法者们在理念中并没有把种种权利看作是妇女基于“男女平等”而自然衍生的范畴,而定性为一种男人的照顾和施舍,该法所规范与调整也是“男人保护女人”下的秩序而已!
这与我国长期男权社会的影响密不可分:男人处于强势,女人只是男人保护的对象。在这种观念的影响下,民众在潜意识中早已认为这样的社会秩序是天经地义、无可辩驳的,男女平等之路无疑荆棘丛生。而妇女性别赋权指数在1997年的统计中名列全球第一的挪威,在其妇女权利基本法——《男女平等法》(Norwegian Gender Equality Act)中,则彻底排除了此类男权社会的观念,而把贯彻男女平等放在了首位。如,其第6条规定:“女性和男性有平等受教育的权利。雇主应对女性及男性在培训、再教育以及与教育有关的休假问题上给予平等的待遇。”第7条:“在学校以及其他教育机构中的教学设施应该在性别平等的基础上进行使用。”《男女平等法》中的其他条文也都着眼于男女平等的理念,而非先将女人定位于弱势而又必须由男权社会来提供保护。
而著有长篇叙事诗《变形记》的古罗马著名诗人奥维德(Ovid)认为:“Nothing is more powerful than habit.”习惯的力量是无穷的,在保障妇女权益的最基本法律中注入男女平等的理念,以男女平等观念取代民众潜意识中的错误认识,从普法的角度也是一个值得肯定的选择,因为活在民众心目中法律才能得到切实的执行。
二、立法技术:一概“宜粗不宜细”的反思
我国立法者在立法过程中一贯的宗旨是“宜粗不宜细”,其理由自然是社会生活是丰富多彩的,而法律条文则应当具有概括性,才能保持其稳定性,与社会的发展保持一致。
具体到《妇女权益保障法》中,此类的规定比比皆是,如第2条第1款规定:“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”该赋权条款看似无所不包,实则让人不知所云,具体权利是什么如镜中花水中月一般不可触及。再如政治权利中大量运用的“适当数量”、“适当名额”等等模糊性用语,更是让妇女的权利保障像雾像雨又像风。
然而,一概地“宜粗不宜细”是否是立法所必须遵循的不二法宝?挪威《男女平等法》第3条在规定“对女性及男性的直接或间接的差别待遇是不被允许的”之后,紧跟着对“直接差别待遇”和“间接差别待遇”作出了界定。 具体到政治权利,其第21条规定:“当一个公共机构任命或选举委员会、董事会、理事会及管理部门等时,每一性别应按如下规定得到代表:1.如果委员会有2个或3个成员,两种性别必须都获得代表;2.如果委员会有4或5名成员,每种性别必须获得至少两名代表; 3.如果委员会有6或8名成员,每种性别必须获得至少三名代表……”
笔者认为,宜粗不宜细的立法,在有的立法过程中确属必要,比如需要作出宣言性质的规定时,但它并非适用于一切情形。问题的关键在于《妇女权益保障法》是一部具体实施的法律,规定上的模糊与笼统只会让其在司法实践中得不到切实有效的执行,而沦落为一个“花瓶”似的立法。
三、立法内容:“纸老虎” VS.“武装到牙齿”
法律是调整人们行为的规范体系,这种规范的作用就在于鼓励人们按照既定的规则行事,或者至少是不违背规则的要求,同时对蔑视规则的行为进行一定的强制性制裁。法律绝不能是任人嘲笑的“纸老虎”,因为那样法律的权威性尽失,法治的建成只能是一个遥遥无期的梦幻;除宣示性的规定外,如要求民众道德高尚、勇于奉献等等,法律应当是“武装到牙齿”的,唯此,才能给违反规则者以相应强度的惩罚,使其得不到违法犯罪的任何好处,才能给相对人以合理的预期,使整个社会秩序得以有效地运转起来。
从这个意义上说,《妇女权益保障法》中存在有大量的没有“牙齿”的法律条文,使得其几乎成了一个名副其实的“纸老虎”,主要表现如下:
首先,程序保障的缺失。妇女权益保障法中规定了大量的实体性权利,有的还具有开创性意义,但由于没有相应的程序的规定,使得权利的行使无据可依,成了典型意义上的“纸上的权利”。如2005年8月修正案中创造性地规定了妇联帮助妇女维护权益的权利, 但并没有配置明确的程序性规定,那么,在妇女组织要求所谓的“有关单位”或“有关部门”进行查处而得不到回应时,究竟会有什么的法律后果呢?“有关单位”或“有关部门”又怎么会有动力和压力去处理这些事情呢?诸如此类的规定,法律正文之中比比皆是,正如学者所说,这样的权利只不过是“空气的振动”而已。
其次,义务主体和执法主体的模糊不清。《妇女权益保障法》第4条将全社会作为保障妇女合法权益的责任主体,并由国家机关、社会团体、企业事业单位、城乡基层群众性自治组织具体实施,另外,在第7条规定中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会、工会以及共产主义青年团均应当在职责范围内维护妇女的合法权益。这样的主体界定,在司法实践中只会造成相互之间的推诿扯皮,各部门没有丝毫动力和压力去做好自己职责范围内的工作;被界定为重要地位的各级妇联也根本不是一个行政机构或司法机构,根本不具有任何实质性的权力去对妇女权益实施强有力的保护。而挪威《男女平等法》其第9-14条中详细、明确而具体地规定了挪威性别平等中心的构成、职能、申诉、监察官、以及各种决定之间的关系,使得该法的实施有明确的义务和责任主体。
四、立法体系:“中央集权”对垒“地方割据”
《妇女权益保障法》第60条规定:“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法。”而该法是全国人民代表大会制定的基本法律,应当保持其精神与内容上的统一性,即“中央集权”,而排斥地方各自为政所造成的“地方割据”,造成同一个中华人民共和国内却有不同的实施的办法与具体措施,从而严重影响整个社会主义国家法律体系的体系性、严肃性与科学性。
如,旧的《国家公务员暂行条例》第78条和第79条的规定明显违背了男女平等的基本原则,2005年通过并予2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》已经删除相关规定,达到了体系上的一致性。再如现行《婚姻法》第33条规定:“现役军人的配偶要求离婚,须得军人同意,但军人一方有重大过错的除外”。现役军人中男性占据了大多数,尽管是基于军队特殊职责的考虑,但也有违背男女平等之嫌。另外,《妇女权益保障法》与婚姻法、选举法、土地承包法、刑法、民法、行政法等具有着密切的联系,各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员制定的实施办法更是直接依附于该法,所以,如何保证各个法律法规之间的衔接和和谐而避免“地方割据”现象的出现,是《妇女权益保障法》尤应为关注的问题。

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